【摘要】集体林权制度改革之后,村庄政治经济生态出现了一些积极变化,诸如村民政治参与积极性提高、农村林业生态建设环境得以改善。同时,林改后农村基层治理也面临了一些新问题:资本上山后引起的林权集中与纠纷、群体性决策失误和农村基层组织面临运转困难等。为此,可以通过推进能人治理与村庄优质社群的并重,构建村庄事务的多中心治理与合作机制等方式,推动集体林权制度改革在村级层面有效实施,实现农村经济、社会、生态三者包容性发展。

【关键词】集体林权制度改革;农村基层治理

当前我国农村集体林权制度改革(以下简称“集体林改”或“林改”)正在推进之中,自从2003年开始在闽赣两省试点到2008年全面铺开后,全国约有1000多万基层干部投入到农村参与勘界发证和协助制订规则和排查纠纷,这不仅在经济上产生了效应,而且也带来了社会效应。这些社会效应包括林改后是否存在新的社会发展问题,利益相关者间是否展开新的博弈,以及可能对村民自治制度和基层组织运转的影响等,这无疑会给农村基层治理方式带来新的挑战,也带来新的机遇。

一、林改对村庄政治经济生态的积极影响

集体林改首先给农村治理带来了新的机遇。从村民自治的角度来看,由于林改带来了利益的重新分配,广大村民在参与村庄事务的自我管理、自我监督等方面投入了更多的热情,客观上加速了村级民主的进程。同时,由于配套制度的推行,乡村管理更加制度化和规范化,也有助于提升乡村治理水平。

(一)村民政治参与效能得以提升

在农村改革和城市化后,支撑乡村发展的人才和需求等资源大量流失,乡村呈现出孤立和分散的特征,一些地区的农民缺乏关注村庄事务的欲望。有研究者发现:经济利益调整是提升村民参与的动力之一。由于林改涉及到广大村民利益的再分配与再调整,是一场以经济利益的改革分配为导向的公共事务活动,属于村庄重大公共议题。国家要求改革必须按照《村民委员会组织法》、《农村土地承包法》和《中共中央、国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》等政策法规来严格执行,林改的程序、方案、内容、结果都必须向全体村民公开②。一般来说,各地的林改可分为两个阶段,第一个阶段是“明晰产权”,第二个阶段为配套改革。在这两个阶段中,都有一系列的基础性工作需要广大村民参与,从勘界、方案制订、确权、公示到发证等等,这些工作往往要持续几年之久,这一系列工作很快使得林改成为村庄内日常政治社会生活的一部分,对于村民政治参与的效能提升有很大帮助。

从村民参与的内容看,首先是参与林改的宣传活动;其次是参与制订林改方案,比如共同了解现有集体山林的状况,各家各户一起核实山林权属、面积、四至界限等;再者是推选林改委员会,发放林权证、股权证等。通过林改这一重要平台,乡镇基层干部、村两委和村民一起投身林改实践,人人关注林改,人人讨论林改,连那些在外务工经商者也纷纷返乡参与林改的确权发证,一种久违的村庄群体性公共活动氛围被构建出来。由于事涉各家切身权益,村民们会自发地了解《物权法》和《村民委员会组织法》相关内容,这无疑增强了村民们的权益和民主参与意识。

从林改后各地经历的村级选举来看,村民参选的热情明显高涨,村民的投票率较以往也有所提高,选举过程也相对规范,监督机制也比较健全。这些变化在很大程度上是和林改的实施有关。由于林改工作程序中严格实行“六步工作法”,规范村级议事程序(征求意见、议事决策、项目分解、公开承诺、组织实施、考评奖惩),这其实就是全体农户参与集体决策的过程,培养集体决策机制的过程。而这些在林改中所衍生的一整套村级议事程序和方法,成为后续涉及村庄重大公共利益处理的“模本”。林改后,一些村委会遇到高速公路拆迁补偿等村庄重大事宜,都会套用林改时的决策模式,召开村两委干部会、党员会、村民代表会、村民小组长会、户代表会等各类会议反复讨论。在此基础上,通过村民代表大会讨论制定了具体的拆迁方案,它为新时期如何实现党的领导和人民当家作主二者结合提供了思路,是林改背景下农村村民自治的新成果。

(二)农村林业生态建设显著提高

农村林业生态建设是新农村生产发展的重要内容和保障,各地通过农村林业改革这一契机,大力发展木本粮油、果品、菌类、山野菜、苗木花卉、竹产业、桑蚕业及森林旅游等林业产业,拓展了农村经济的发展空间。

由于林改后村庄林业的生产方式、经营模式、组织结构等方面都出现较大变更,地方林业主管部门积极简化了采伐管理手续,以农民为本。过去整个审批过程非常复杂,包括农民提出申请——林业站校核——以乡镇为单位担保——林业局和省林业厅审核——交纳设计费——规划队到实地设计——资源站加查——林业监督机构抽查——办理砍伐证——工作人员现场确定四至——开展拨交——组织木材生产等程序,这样先后要经过十几道关,其中有一关不过就得重来。这些繁杂的程序导致农民很难实现春天申报——夏天砍伐——秋天储运和按市场需求组织销售加工的愿望。林改后,职能部门在完善村庄森林资源保护的基础上,在机制上简化采伐管理手续,采取了按照“市场行情—管护效果—林木生长状况—自身经济状况”的先后顺序安排采伐活动,协助农民实现处置权和收益权,提高了农民经营林业的积极性,农村经营林业的环境有了显著改善。很多地方出现了“把山当田耕,把林当菜种”,加强了科学管理,提高了林地单位面积产出效益,增加了收入。山地种植业的发展,也使农村富余劳动力实现了就地转移就业,为农民的可持续增收奠定了基础。据测算,林改之前,农民经营林木每立方米获得的收益不足50元,而林改之后,林权经营者每立方米木材经营收益迅速上升到了200元左右①。在此之后,由于山场快速升值,林权经营者所获得的收益也随之进一步上升。在我国的一些主要林区,农户从林业发展中获得的收入已占其家庭收入的50%左右。

二、林改对村庄政治经济生态的冲击

林改在给乡村治理带来机遇的同时,也带来了挑战。外来资本的涌入导致林权集中以及农民对山林价值判断的失误都酝酿着新一轮的矛盾,这对林改区的治理又面临新的矛盾和问题。

（一）资本上山与林权集中

林改的最重要的目的之一就是如何把资源变为资本,最大限度地发挥林权证的最大效益,通过有偿流转,实现生产要素的优化配置,这个初衷无疑是非常好的。为此,无论是国家还是地方政府,都出台了一系列的政策举措,以鼓励资本参与农村集体林地经营。如按照林改的政策规定,山场拍卖必须通过市场化的“公开”招投标的方式进行。尽管不少省份在制订“集体林权制度改革指导意见”中都有规定:林改“操作中要使本集体经济组织内部有耕山意愿的农民有山可耕,不得随意抬高门槛(主要指承包费过高或要求一次性付款等),人为归大户。村集体所得林权改革收入要合理分配,使村民可通过集体林权改革收入分配实现货币形式的`耕者有其山'”。但是《指导意见》并没有对参与招投标的资本属性进行界定。这样一来,在国家政策的鼓励支持下,各类资本就可以直接参与农村集体林权的市场化竞争。如近年来浙江省的山林流转面积已达120万亩,工商资本投入林业资金达80多亿元。而福建邵武市近年来社会投入林业的资金达到83亿元,其中民间资本达到80亿元。由于巨额资金的介入,导致山林不断升值和林权集中。

资本可以分为圈内资本、圈外资本、普通农民资本。圈内资本主要是指从事林业生产、经营或管理者的资本。林业是一个相对特殊的行业,它要求生产经营者熟悉林业生产知识和相关林业政策。由于林业圈内专业人士的基本任务就是林业生产经营管理,他们在职业性方面具有相对的优势。除了圈内专业人士对林业进行投资外,社区内部从事林木经营的普通村民或与基层林业部门交往甚密的村干部也有参与到投资活动的。这种类型的资本虽具有“地方性”,但并无实质性优势,无法在收益颇丰的林木市场上与圈外资本对抗。圈外资本是指原来不从事林业生产、经营或管理,现在由于林权升值、林木价格上涨等原因介入林业的资本。林改及林木产品价格的上扬带来了巨大商机,吸引着拥有雄厚资本的林业圈外人士。这种类型资本的市场投机性强,它们进入村庄后,可以把林地、林木当商品一样倒卖。普通农民资本是指普通农民的资本投入。由于普通农民资金劣势,他们更多的是对自己分到的或者以前承包的林地进行投入。

文献来源：中国知网