【摘要】本文介绍了我国集体林权制度改革现状, 分析了集体林权制度改革的制约因素, 提出加快我国集体林权制度改革的政策建议。

【关键词】集体林权改革; 现状; 制约因素; 政策建议

一、我国集体林权制度改革现状

我国的集体林权改革历经了五个阶段的演变: 土地改革时期的分林到户阶段、农业合作化时期的山林入社阶段、人民公社时期的山林集体所有、集体经营阶段和上世纪 80 年代初的林业“三定”阶段以及新世纪以来的集体林权改革阶段。

第五阶段的集体林权改革是在2003 年启动, 国家以福建、江西为试点省份, 并于 2006 年底在全国全面推广。改革的重点是从明晰产权入手, 重塑林业微观经营主体,建立以林农为主体的微观市场经营主体, 放活山林经营权, 落实林业经营者对林木的处置权, 确保林地经营者的收益权。具体做法是将集体林地均分到户 ( 联户) , 实现“均山、均权、均利”和“耕者有其山”, 以法律形式颁发林权证, 对于中国广大农民来说, 它具有类似当年农村联产承包责任制的重大意义。

目前, 全国有 27 个省区市成立了集体林权制度改革领导和工作机构, 有 16 个省区市制定了政策性文件。福建、江西、辽宁等省基本完成主体改革任务, 正在推进配套改革; 云南、安徽、河北、湖北 4 省主体改革全面推开; 湖南、河南、贵州、海南等 8 省市正在总结试点经验, 今年将全面推开; 其他省区也在积极开展试点、深入调研, 进行前期准备。全国承包到户的林地约 6.6 亿亩, 占集体林业用地的 27.5%。

林改破解了制约集体林业发展的体制性障碍, 林业发展活力明显增强。一是充分激发了农民造林、育林、护林的积极性, 推动了生态建设和保护。造林面积成倍增加, 盗伐乱伐林木案件和森林火灾大幅度减少。二是极大地解放和发展了林业生产力, 有效发挥了林地资源的潜力, 促进了农民增收致富。三是基本理顺了山区林区发展的诸多关系, 农村社会矛盾明显减少, 促进了农村和谐稳定。已经完成主体改革的省份, 山林纠纷调处率达到 70%—94%。四是有效盘活了林区资源, 促进了各种生产要素向林业流动。福建省林业全年吸纳社会资金 80 多亿元, 累计获得林权抵押贷款 42 亿元; 浙江省今后 5 年可从农发行获得林业贷款 50 亿元; 江西省正在开展森林火灾保险试点; 辽宁省山地经济日趋活跃。

二、目前集体林权改革存在的问题

在肯定我国集体林权改革已经取得巨大成效的同时,也不能忽视其中或明显或隐藏地存在的许多问题。这些问题如果处理不好, 其产生的负面效应将是不可忽视的。这些问题可以概括为如下几个方面。

（一）思想认识不统一, 宣传落实不到位。

在已经全面推进林改的地方,大部分群众对开展林改是支持和拥护的。但在尚未全面开展改革的省份, 各方反映不一, 认识不同。如有的地方领导对林改有担忧和顾虑，怕产权难以明晰, 怕改革引发矛盾, 怕减轻税费加重县乡村财政经济困难, 甚至可能影响基层政权的正常运转。大部分农户了解到改革的目的和政策后, 对林改表示赞成和欢迎; 但在改革基础较为薄弱的地方, 由于政策宣传落实不到位, 一些农户对改革麻木不仁, 抱着无所谓的态度; 也有群众片面认为林改是“开口子、卖林子、砍树子、修房子”, 落实林权的实质就是分享集体公共资源的“最后晚餐”。

       （二）效率与公平的张力。

在实际操作中, 既然政策规定村集体组织在林改中享有自主决定权, 也就为林改中可能出现的“违规”操作提供了制度前提, 特别是农村存在的各种非正式制度缺漏更容易使改革目标发生偏离。这点又多半与村级权力的不规范运作和寻租行为密切相关 (朱冬亮: 《集体林权制度改革中的社会排斥机制分析》, 《厦门大学学报(哲学社会科学版)》2007 年第 3 期)。在实践层面上, “先村内后村外”缺乏操作性, 反而给一些有资金能力的人提供了机会。按照林改的政策规定, 山场拍卖必须通过市场化的“公开”招投标的方式进行。然而, 在这个过程中,由于普通农民严重缺乏资金,他们在招投标中根本没有相应的经济实力和外部投标人进行竞标。有些村干部在流转程序上未严格依法、依规操作,未经林业主管部门批准, 没有经过村民大会, 擅自转让、出卖山林, 导致本村村民无山可耕或者引发对林地权属的纠纷。当林地需要采伐或是群众不同意出现上访时, 林业主管部门才被动得知, 处理起来难度很大。

（三）集体林地流转过程中存在隐患。

林权改革的目的之一是“建立林权流转平台, 农民可依法将拥有的林木所有权和林地使用权流转、买卖、变现”。(蔡小伟、赵鹏: 《山定权人定心树定根福建推行林权制度改革》, 《人民日报》, 2006 年 2 月 12 日)由于林权流转是一个非常复杂的问题, 其中涉及山林的评估、林权贷款等后续问题。这些问题如果处理不好, 也将直接影响林权改革绩效的正常发挥, 带来许多难以解决的“后遗症”。林改之后, 我国的林地和林木的流转交易日趋活跃, 一定程度上激活了林业生产要素, 但在一些地方, 有些人利用手中掌握的权力资源或以其他方式, 以促进林权流转之名行林地兼并之实, 风险不容低估。在一些地区, 虽然林权改革刚刚完成, 但是林权的流转却异常频繁, 有些人( 包括政府工作人员) 以此迅速发家致富。虽然这里面有些是正常的市场行为, 但其间也夹带部分集体林业资产的迅速流失, 私人资产。而且林权兼并现象发展速度之快令人吃惊。

（四）林改的“运转性投入”。

林改需要保证工作经费, 包括其他经费, 以确保林改过程中的工程勘察等工作的进行。另一方面, 林改中的主管部门面临着一些自身利益的调整问题。林改后“两金”将大幅度削减, 以湖北省为例, “两金”削减一半实际上减近1 个亿( 过去县市为了少上交, 上报的基数大部分都有所保留), 而湖北省的财政转移支付目前只解决了 3500 万,变成越改革基层林业部门人员的收入就越低。一些地方林业部门担心林改工作经费没有保障, 因而对林改工作不积极。此外, 林业部门过去曾遗留的债权债务, 底数有多少,许多地方政府并未摸清。一些地方政府部门在此认识上有误区, 认为林改后的财政投入可以减少。显然这将难以确保林业部门和乡镇组织在林改中的正常运转。

（五）林地“四权”的分离。

在林改的操作上, 国家强调要把山林所有权、经营权、处置权、收益权“四权”的落实作为一个有机整体推进, 建立以林农为主体的微观市场经营主体, 但诸多因素制约国家的林改目标。而在现实中, 由于土地问题的重要性, 土地产权往往是被分割为所有权、经营权、收益权、处分权, 国家、集体和林农分别在这“四权”中形成不同的利益主体。(朱冬亮: 《集体林权制度改革中的社会排斥机制分析》, 《厦门大学学报(哲学社会科学版)》2007 年第 3 期)国家规定集体森林资源林权主体应该是农村集体经济组织。现实中, 一般由村民委员会充当所有权主体代表, 集体所有权的执行者是村委会, 这种权利享有者与执行人的不一致, 导致所有权的意志有时无法实现。关于林地的处置权, 国家基于林业资源保护的初衷, 制定复杂的采伐申请程序, 对采伐内容和采伐指标做了严格的限制, 林权人在处置林权的流转、林木采伐、运输时受到很大的制约。另一方面, 国家在村庄推动林改时, 一些村集体在此次改革前已经签订了长期林地转让合同。导致一些林农在此次林改中仍然没有得到林地的使用权。

文献来源：中国知网