【摘要】本文在实地调查的基础,对新集体林权制度改革进行一个初步的探讨,认为新集体林权制度改革虽然在很多方面取得了实质性的成效,但有些地方却没有很好地兼顾到社会公平。目前我们急需从理论上建立一种农村林权制度改革的新论述,这些原则包括处境公平、民主治理和法律平衡,以此处理其公平正义问题,并将其稳妥地运用于地权改革的实践。

【关键词】　新集体林权制度改革;处境公平;民主治理;法律平衡

被称作“土地联产承包责任制后农村的`第二次革命'”已在全国部分省推行了五年,学界已有的一些相关研究大都是重点放在对新集体林改所取得的经济成效的分析,而忽视了林改引发的社会效用不足问题。 2007年之后,学术界对新集体林改的社会效用评估才开始逐渐浮现。有鉴于此,我们在实地调查的基础上,对新集体林改出现的社会公平性问题进行一个初步的探讨。

一、林改过程中的林权集中与失山林农群体的出现

上世纪80年代初,中央政府在农村推行家庭联产承包责任制取得成功后,试图将其成功经验引到农村林地制度的改革,但是由于种种原因,农村集体林权制度没有进行彻底地变革。从2003年开始,我国开始了新一轮集体林改的艰难探索,仿效家庭联产承包责任制,后来很快就在此基础上超越、突破,其市场化倾向非常明晰,明确鼓励租赁、抵押、入股、拍卖等多样化的流转形式,引入各种资本进入开发,使南方集体林区的经济结构和社会结构迅速分化，对山区乡村形成强大的冲击。从试点省的林改文件看,突出效率优先、市场导向和产权明晰的主旨。相对于耕地制度的改革而言,这次林权改革几乎是一步到位,决策部门要求在几年之内完成耕地制度改革几十年的任务,并明确鼓励林权的二次流转,而且为此搭建市场交易平台及政府软件,市场化的取向相当强烈,其速度和规模大大突破了耕地制度改革的经验。众所周知,当前我国的耕地大多只属于初级层次,很少看到一些占地达到千亩以上的耕地经营大户出现。而新集体林改则不同,在闽赣两省的林改实践中,各地林权流转的面积规模和时间期限都是耕地流转所难以比拟的,林地承包经营权可以转包、出租、转让、拍卖等多样化来促成林权的集中。如果说30年来农村耕地制度的变革是一个渐进改革的话,那么,正在推行的林权改革,则是相对激进的一次改革。

资料显示,集体林权改革取得了明显的经济绩效,突出表现为林改激发了广大农民的林业生产积极性,林地单位面积产出效益激增。但另一方面，林改所带来的社会效应有多大,广大农民群众从中到底获益多少?效率和公平是否兼顾,这个问题实际上是任何制度变革都要不能忽视,也是本次农村集体林权制度改革的关键所在。我们课题组通过对福建省林改的调查,从省级、县级和村级三个层面分析林权制度改革后的林地流转的状况。就省级层面,此次福建省共明晰产权7549万亩,其中落实到户(竹林地和经济林地)2500万亩,占33.1%,落实到联户的林地2700万亩,占35.8%;仍然保留村集体的596万亩,占7.9%;已流转的林地1753万亩,占23.2%。

在县级层面,我们以闽西北L县为例,除了不列入此次改革范畴的部分山场之外⑦,该县共落实自留山4177.67公顷,其它方式经营62211.6公顷(其中30000公顷在上个世纪90年代后期就被该县的“两公司”从村集体手中“抵押收购”),家庭承包经营47557.67公顷,而大部分就属于原本已经分到各个农户的竹山和果林(约33557.67公顷),而属于普通山林的只有约14000公顷(其中10000公顷山场在林改前已转让),真正分在普通农户或联户的只占极小的一部分。如果扣除新集体林改前就已经承包到户的竹山和果林,则该县约70%以上的农民家庭在这次林改中并分到山林,与“耕者有其山”的宗旨有一定的落差。

在村级层面,我们以L县白莲镇大王村为例,该村林地面积21663亩,其中生态公益林2687亩,商品林是18976亩。在商品林中,转让给腾荣达公司的2509亩,转让给县林业总公司的是2083亩,转让给林业大户5355亩,村民的自留山只有245亩,另外,村民个人种植的是3545亩,则大部分是林改前就已经承包到户的毛竹山和果林,流转面积占72.42%。

类似的情况和个案在公开媒体上也有披露。据《人民日报》报道:在该省永安市有一林主在林改之后,几年时间占有的林地资产就达到约466.67公顷,涉及6个乡镇、街道,这其中还不包括她与人合伙的200公顷山林。而建瓯市有一个造林大户,当初分到他名下的山林只有0.067公顷多,如今拥有林地约66.67公顷,该林主是以林权证进行多次抵押,以贷款的形式从别人手上分批购入。

由此可以看出,闽赣两省的新集体林改才刚刚完成,但是林权的流转却异常频繁,少部分人因之迅速发家致富。当然这里面许多是正常的市场行为,但集体林业资产正通过“市场机制”正迅速转变为少部分的个人资产,林权集中的现象发展速度之快必须引起注意。虽然林地的所有权依然属于农民集体所有,但是林地的使用权已通过多种途径流转给其他业主,后者通过占有林地的使用权而占有了林木的所有权。因此,在林地使用权没有发生新的变更之前的约定经营期限内,林木必须依附在林地上才能够生长,林地的所有权事实上也是属于林地经营者所有。再者,一般林木生长的时间都要20到30年,这种长周期性决定了集体林地的所有权在其约定的经营期内也具有私有产权属性。林改造就了少数“林场主”阶层,而部分农民却失去了原本属于“大家集体所有”的山场。其中所引起的问题是值得我们重新认真思考的。

导致新集体林改后林权集中的因素是多方面的,这其中既与林改制度自身的设计缺陷有关,也与林改政策在村级实施中的操作违规有关。具体包括如下几个方面:

一是外来非农村资本对林权集中的影响。在林改过程中,林权价值上涨幅度惊人,之所以会出现这种情况,与外来资本特别是非农业资本的介入炒作有很大的关系。按照新集体林改的政策规定,山场拍卖必须通过市场化的“公开”招投标的方式进行。在这个过程中,并没有对参与招投标的资本属性进行界定。这样一来,各种外来的非农业非农村资本就可以直接参与林权的市场化竞争。面对动辄数万乃至数十万的投标抵押金或者定金,普通个体农民参与竞标的资格都不容易得到。二是信息不对称对林权集中的影响。信息的不对称也导致林权集中。由于山区的封闭落后及信息不通畅,使得农民对林地和林权的价值缺乏足够的认识。在林改中,即使有少数的农民成功地竞标到小部分林权,他们也容易以相对低得多的价格出让。普通农民缺乏对宏观经济的分析能力,对林业市场变化的信息掌握不全，是历史遗留问题对林权集中的影响。此次林改明确表示对在改革前签订的合同要均予以维护,尽量维护原业主的利益。这样的目的是尽量降低改革的经济和社会成本,但却使改革失去了公平性和正义性。由于上个世纪80年代的“林业三定”后出现了一些问题,一些地方甚至把已经分下去的林地又重新收归集体村庄,使得村委会在随后近20年的制度变迁中,有机会将村集体森林的控制权(部分或全部)逐步通过青山买卖、林地租赁、合作经营等方式转移到少数人手中。 13新的林改政策设计和实施,使得这些原本并不“规范”甚至是违法占有的林权获得了合法的认可,这点不能不说是新集体林改制度设计的一个缺陷。林改后,原本属于集体所有的山场反而变成了一个明确的经营主体所有,在承包期限内实际上属于“私人所有”了,这就意味着今后农民不得不以市场价去购买这种用材。

政策排斥、资本排斥、信息排斥、林改过程中的“非规范”操作和历史遗留问题,是失山林农群体形成的主要原因,也是山区新的社会关系的开始。遗憾的是关于这场林权制度改革的公平性问题和失山林农群体的出现还没有引起学界的广泛关注。

文献来源：中国知网